狂奔6年，政府引导基金论道：我们这样挑选GP｜2021中国基金合伙人未来峰会

整理|任倩

2021注定会是创投业波诡云谲的一年。资本浪潮从国际涌向国内，一二级市场的分界正被打破，新的疆域正在形成。投资人们如何在变化中与不确定性共舞，找到属于自己的新大陆？5月11日，36氪“2021中国基金合伙人未来峰会”在深圳举行，百家主流投资机构齐聚一堂。这群身处流动盛宴中的“最强大脑”，将如何把握最新的机会？

回顾过去六年，中国政府引导基金经历了一番波澜壮阔。2014-2016 年，大批量政府资金涌入 LP 市场，无论从数量还是规模上都呈井喷增长。2017 年各地设立引导基金虽步伐放缓，但规模仍不减。但2019年之后，引导基金整体数量及规模增速明显放缓。作为一级市场中占据巨大比例的出资人，政府引导基金在去年的活跃程度也相对减弱。

这种市场环境下，一场名为“政府引导基金论道”的圆桌论坛在36氪“2021中国基金合伙人未来峰会”拉开，由西高投副总经理聂梅主持，参与这个圆桌的嘉宾还有南京市创新投资集团副总经理张伟、苏州市相城基金管理有限公司副总经理韦达和北京市科技创新基金副总经理陈涛。

以下是对话实录，经整理——

主持人聂梅：大家好！我是西高投的聂梅，首先非常感谢主办方36氪邀请我作为圆桌会议的主持。今天我们这个圆桌是非常特殊的一场，因为在座的嘉宾都是各个地方政府引导基金管理机构的领导。这场我们会来探讨一下政府引导基金现在所面临的一些现状、如何去优化调整政府引导基金，未来怎样发展的趋势等。首先有请嘉宾做一下自我介绍。

张伟：非常有幸能参加本次的峰会，我来自南京市创新投资集团。南京市创新投资集团是南京市市属专业的创新投资平台，我们也是南京市市级的引导基金，包括市级的新兴产业引导基金、市级的科创基金，包括市级的天使基金的管理人。我们目前受托管理规模大概在250亿左右。我们市级的新兴产业引导基金主要针对8大产业链聚焦进行投资；科创基金主要服务于南京市的创新民生建设，主要针对科技型和中早期项目来进行引导投资，包括直投。天使基金主要针对一些早期项目进行投资。

我们成立的时间并不长，在南京市建设这个大的背景下2018年才成立。运作3年引导基金方面已经成立了81只子基金，规模在1200亿左右。初步已经达到了各方面的预期，后面也希望和投资圈的朋友，包括与优秀的GP、LP加强合作。

韦达：大家好！我来自苏州市相城基金管理公司，是苏州市相城区引导基金的管理人。相城母基金成立于2017年，首期的总规模是30亿元，成立于3年以来，已经合作的子基金数量超过30个，引导设立参与子基金的总规模超过300亿元，投资的项目超过了250个。

投资方向主要聚焦在相城设立的6大新经济产业，包括大数据（区块链）、工业互联网、智能车联网、数字金融、新材料还有生物医药方向，这也是区委区政府根据相城区现有的一些产业基础跟特色制定的一个方向，我们在跟子基金合作的过程中也会重点在这些领域去做筛选。

投资的阶段方面，不局限于中早期。我们会在早期的阶段布局一些基金，用于覆盖我们区内一些中早期的项目对他们进行一些支持，另外我们也会合作一些相对大规模或者中后期的基金来寻找重大项目落地的机会。相城区在苏州是属于相对比较年轻的一个区，但是近几年的发展前景包括发展速度也非常快，也非常欢迎社会各界的同仁到相城区来走一走、看一看，看看有没有什么新的合作机会。谢谢。

陈涛：谢谢聂总，谢谢主办方36氪。我来自北京科创母基金，我们是2018年设立，也是在北京市四个中心之一的全球科技创新中心这个大的背景下应运而生。基金的总规模是300亿，我们现在已经完成了1期200亿规模的募资认缴，在200亿的首期里面北京市财政120亿占60%，剩下40%是由北京市4家国企来完成认缴出资。

投资领域上，在科技创新，在硬科技的领域基本上都覆盖，特别在新一代信息技术和生物医药两个大的方向上，我们叫双发动机战略，这是北京两个重点。今年把高端智能制造这块也作为一个重点，还有新材料、新能源。阶段方面，北京科创母基金全阶段覆盖，我们既看最早期的天使、原始创新阶段，看中间成果转化阶段的，也看偏后期的高精尖阶段的基金。

截止目前，3年时间，我们合作的子基金是49只，这49只认缴初期资金额是120亿。值得一提的是，从去年12月份，北京市委市政府要求科创基金要更加市场化、专业化，所以现在要求我们科创基金改革，目前改革正在进行中，虽然有些细节的东西没办法说得太多，但是我能够跟大家说的就是，随着改革的往下深入，科创基金未来不管从规模上、从投资的理念上面都有重大的突破。另外，市场化这块也完全更加市场化去操作了。再一个，原来我们的科创管理公司下面只管理母基金一只300亿的基金，目前北京市对直投业务的业务也批准了。

主持人聂梅：我也把西高投的情况介绍一下。西高投是一家西北的机构，我们是西安高新区下属的西安高新金融控股集团旗下一家专业化的风险投资基金管理机构，成立于1999年，应该算是国内最早国家发改委批准成立的国有创投公司。目前西高投管理了陕西省的集成电路产业基金，也有管理西安高新区的政府引导基金，也发起设立一些市场化的直投基金。基金管理总规模是600多亿，，投资了有200多个项目。

狂奔6年，引导基金走到“中间带”

政府引导基金虽然是从2002年就开始起步，但是从2015年逐步进入一个发展的快车道，可以说政府引导基金的兴起给一级股权市场带来了大体量资金的注入。但很多人说，2019年开始，它的活跃程度相对减弱了，这也成为人民币基金募资难的一个因素，不知道这个问题各位是怎么看的？大家觉得这是什么原因造成的？

张伟：这个问题其实各人有各人的看法，我只是结合我们在母基金运作的一些观点。首先主持人讲得没错，从2015年开始政府引导基金应该说是爆发式的设立，2015到2018年左右中国主要的城市都设立了引导基金。政府背景的基金它有一个特点，刚开始设立以后都希望迅速打开局面，然后大家可能更关注的是投资这块，怎么能尽快把这个钱投出去，彼时引导金的门槛、相关的标准和流程都处于探索的阶段，相对而言粗放一些。从市场的感官来讲，可能在那个阶段政府引导基金的钱是比较好拿的，活跃度会高一点。

但是随着时间的推移，肯定要发生从量到质的转变，我们也是存在这样的情况。我们现在不仅追求量也追求质，更希望遴选出志同道合的GP或LP进行合作。尤其是在行业赛道、管理能力、募资能力、直投能力包括品牌方面，都比以前提出更多规范性的要求。这是一个从量到质的自然体现。第二方面，随着这几年经济发展和结构升级，还有创投行业的演进，GP基金管理人的二八效应是非常明显的，中小的GP管理人募集比较难，但是一些头部机构、或者是投资能力比较强的机构，他们的募资相对来讲还是好很多。

另外，我觉得还有一个地域方面的概念存在。相对来讲，在产业基础比较强的地域设立政府引导基金，尤其长三角、珠三角或者是京津冀、成渝等地区，而且重点节点城市，像传统的上海、北京、西安等有产业基础的城市，因为政府引导基金都要求返投，如果你没有很好的产业基础，没有这样的标的存在的话，GP没有太多的意愿去参与这样的城市引导基金设立的子基金，这个是地域方面的差异。

还有确实随着引导基金时间的推移，包括金融行业降风险方面的要求，母基金的管理方面也在逐步规范化，或者说监管层也在加大监管的力度。从整个制度、流程方面比以前更加规范化，导致从外界的感官看可能活力减弱。

主持人聂梅：谢谢陈总。请韦总给我们分享一下。

韦达：谢谢。确实可能最近大家是有一种观感，就是募资难，但这种募资难也是相对的——对比过去几年募资确实没那么容易，但本身资本市场就有一定的周期性，资本市场对于外部经济环境的波动也有一定的滞后性，我觉得阶段性的募资困难本身也是市场调节机制在发生作用。从长期来讲对于整个VC/PE市场的健康发展还是有益的。但是我们需要关注的是，募资难的情形是不是会给国家科技创新的脚步、力度造成一些负面的影响，这中间需要我们政府引导基金站出来，去发挥好这个调节的机制。

我们2020年做了14个基金，这14个基金背后我们对接的管理机构有超过150家，总共穿透底层资产的项目数量达到250个以上，我们在这块其实一直都是比较坚持的。为什么说感觉到引导基金出资没有以前活跃？因为国内第一批引导基金设立到现在差不多也是进入了一个投资期收尾的阶段了，但是下一批的引导基金可能还在路上，正好处于这么一个中间的环节，可能阶段性会有这么一种观感。

但正好趁这个机会，我觉得作为引导基金管理人也可以想一想从哪里来、到哪里去，引导基金为什么要设立，要做成什么样，并且怎么样把引导基金一期一期持续地做下去。在这个过程中怎样去服务好机构、服务好项目，更重要的还是要去服务好产业。刚刚张总提到二八效应，我觉得落到引导基金的角度，随着时间的推移，后面几期的出资不但会看品牌、看募资规模，更多还是会看前面几期和基金管理公司合作、落到实处的效果，其实很多小的管理机构还是有机会，只要能跟地方政府或者跟LP绑定好，相互之间的诉求能够满足，未来还是很有机会的。

主持人聂梅：确实政府引导基金的投资也是有周期性的，这个跟资本市场很像，一开始大家节奏都会比较快，后期比如监管都会逐步严控。其实政府引导基金在设立初期也是基于一些基金的效益的要求，所以投资比较活跃，随着投资基金的增加，就会进入一个循环——要去回顾前面投资的效果，对下一步投资策略怎么制定有一个反思，可能会对投资节奏有一些影响。我们再听一下陈总的观点。

陈涛：我就很同意前面几位说法，我做两点补充：我们平时在分析GP在市场上募资难的问题，一个从政府的角度来看，其实它并不是在设置障碍，因为每个地方政府的引导基金都有各自的诉求。北京我们接触得多，北京各级政府，包括各个委办局相关的职能部门对整个市场非常了解、非常专业，跟政府在探讨这些问题的时候他们的见解都很专业。所以北京市政府部门也一直在做调整，比如对市场化GP提出的不合理的返投要求，就做了针对返投要求的修改调整。

从GP的角度来讲，我们合作了49只基金。没有一个地方政府的钱是通用的、放之四海皆准的一笔钱，它一定有专项的属性，像北京科创基金就是专项在科技创新类，所以你来谈合作，说我要做消费类的投资，当然不是说做消费投资不好，做消费投资很有前途，但是不适合北京科创，在这个条件下我们就答应不了。所以那些专注在某一个方向里的精品GP我们合作得很好。

主持人聂梅：刚才陈总也给我们介绍了引导基金在选择GP时的一些考量，对同类的引导基金和台下在座的GP是很好的启发。现在中国有2.3万家GP，也有人提出来，中国到底需不需要这么多GP。我们这些产业基金需要量体裁衣，分析当地的产业是什么样的基础，到底适合什么样的GP，这是政府和GP需要共同来考虑的一个问题。

第二个问题，关于挑选GP的标准，现在有一些什么样的变化？还有你们吸引GP有什么样政策上的宽松引导，给大家分享一下。

清醒的他们，这样挑选合格GP

韦达：我们母基金成立3年，在挑选GP、运营管理这些方面也是在不断地优化和探索。首先第一个就是投资，我们希望GP能够具有前瞻性的视野，能够对前沿领域的技术有很好的判断能力，合作以后能够通过它来体现出对于地方产业引导的作用。第二是募资能力，我们希望基金管理人的募资能力要比较好，尤其是针对我们已经批复的一些基金，如果说没有在限定时间内完成募资的，我们也要予以清退。另外很多地方的引导基金是最后一个出资的，如果说在资金运作的过程中出现其他LP没法完成出资的情况，我们也出不了，这样对整个基金的运作，包括项目投资的节奏也会有不好的影响。

这么长时间以来，根据我们的运作经验形成了一套对于子基金的量化的评价体系，这中间也是结合了我们区的一些特色的诉求，除了包括常规的业绩、团队或者说激励机制，我们对于项目的返投，针对基金和相城区之间能不能够有良好的协作，这一点上我会做一个重点的考核。比如说这个基金的管理人有没有看过我们本地的项目，对我们本地的产业基础是不是了解，他做的基金对我们区的产业结构是不是契合。另外一方面他在合作的过程中是不是能够体现出自己战略资源的一个深度。还有和其他的地方政府有没有过合作，合作的效果怎么样，这个是我们现在重点要考虑的。这是运作逐渐务实的一个过程，主要就是考核引导基金跟我们子基金合作的过程中未来返投完成的可能性，对于未来合作的效果要提前做一个预判，这个比较重要。

张伟：这个问题对于政府引导基金是一个核心的问题，因为我们最主要的一个任务就是要发挥引导基金的作用，就是要借助和专业GP的合作来实现最终的目标。

作为南京市政府引导基金的受托管理人，我们在和GP的沟通实践跟大家分享一下。首先是赛道或方向上的一个要求，还是要和我们南京市的主导产业进行匹配，这个肯定是第一位的。南京市的主导产业叫八大产业，很多都是大家耳熟能详的像集成电路、生物医药、软件与信息服务、新能源汽车、智能制造、人工智能，还有南京两个有特色的产品智能电网、轨道交通。也就是说我们所有组件的子基金都是要围绕这八大产业链去布局的，通过母基金的运作，最终为这八大产业链进行服务的。

1. 二.投资的能力、过往业绩的能力，包括管理的能力，现在更往深层次去挖，我们也会更关注管理人在行业内的声誉、契约精神、职业操守。作为母基金是一个间接的，要把钱交给GP去打理，这是一个信托的责任问题；另外我们非常关注的就是GP底层的投资逻辑，包括对相关产业的理解，另外是否和我们的产业链能够匹配、能够契合。我们也更关注GP内部一些管理机制，尤其是市场化的激励机制。我们觉得创投是一个非常依靠人才的行业，如果没有一个好的激励机制，可能这个子基金是运作不好的。

关于政策方面的支持，因为南京市这两年在创新民生建设的大背景下，每一年市委的1号文都是聚焦创新，资本还有资本赋能每年都是一个焦点，就跟刚才陈总讲的一样，每年我们也是针对资本哪一块有短板我们就改哪一块、更新哪一块。目前大家最关心的可能是返投的问题，南京市现在引导基金返投也是降到了1:1的比例，也可能宽口径也可以严口径，严就是针对本基金1:1，宽就是针对GP管理的所有的基金，只要能投到南京来，都可以算，这个情况是按照宽口径的1:2。

另外从资金的整个配资我们有一个梯队，天使基金能配到不超过50%，也是体现一个对早期项目的支持，欢迎早期机构到南京落地。科创基金和产业基金都是按照30%来进行配比。市委市政府也非常关心我们的改革，还有市场化进程，也给我们下放权限，目前出资1个亿以上需要过一下管委会，1个亿以下的出资由我们创投集团基金管理人自行决策，这也是一个非常好的分类决策和分级决策的措施。

GP基金到南京落地，因为配套南京市1号文的政策，还有落地的开办跟奖励等等，包括人才方面的一些奖励，开办奖励最高能得到1500亿的落地奖励，南京目前光是针对母基金这块，就有一个非常体系化或者成套化的立体配套政策。所以我也是非常希望更多的优秀GP和LP到南京来洽谈合作。谢谢。

主持人聂梅：其实现在政府引导基金越来越专业。政府现在也非常懂GP的难处，知道GP在当地进行返投，包括基金投决机制怎么去参与等等可能会面临什么样的情况，如果说政策的约束过紧，可能对GP的基金运营造成一定的影响。同时也是希望GP也能更懂政府设立引导基金的初心和诉求，最终还是要把当地的产业做起来。

刚才张总也有提到市场化的问题，我也想问一下，在实际运作当中怎么做才能真正激发政府引导基金市场的潜力，各位所在的机构有什么好的举措，可以分享一下。

政府诉求与市场化的“博弈”

陈涛：北京科创一直在调整自己的投资策略，包括怎么能够在市场化和政府诉求之间找平衡点。首先我们是全产业链、全链条的投资，有一个门槛收益率，这个门槛收益率是越早投资，投资早的GP给的门槛收益率越低，越偏后期的门槛收益率越高。另外我们在和早期天使投资机构的合作中，会给予这类机构一些利益让渡，或者有一些资金返还。所以从收益角度，我们对不同阶段的子基金会有比较市场化的分配或让渡机制。

另外一个就是政府现在尽量把自己的手往回放，我只是监管，我只是帮助，我只是赋能这个工作。跟大家透露一个细节，北京市在考核科创母基金管理成绩的时候，真正投资获得的DPI是很小的一个内容，但是后面你给子基金做的什么赋能工作，包括你给他们争取什么样的政策、产业落地及人才落地等等这些考核指标会占据比较重要的权重。

主持人聂梅：对，政府的政策现在越来越人性化。韦总也可以讲一讲。

韦达：我觉得激发政府引导基金的市场活力，核心点在于要做好政府引导基金在VC/PE领域调节的功能，要勇于进入民营资本不敢进入的领域，要引导民营资本周期比较长但市场比较广阔的产业里去。我觉得首先是要对于地方的主导产业、有地方特色的产业一定要坚持，像相城区现在是全国智能驾驶领域的一个高地，未来还会在不同相关的领域持续发力。在这个过程中我们金融资本的支持肯定也是分不开的。

第二，要注意分散投资，一方面也是出于风险把控的角度去考虑，另外一方面也是希望能够把有限的资金覆盖到更多的基金管理人，从而通过基金管理人的抓手帮地方政府对接到更多的产业资源。

第三，我觉得还是要坚持市场化的原则，在政府引导基金坚持自己的核心的利益诉求以及保持一个必要监管的同时，要尽可能给予管理人一定的自由度，要相信基金管理人战略的判断的眼光，这样子才能更好地激发基金运作的活力，资金运作的活力就是我们引到基金的活力，谢谢。

张伟：这个确实也是一个比较大的题目，也是我们在努力探索的。刚才其实已经提到了，一个是南京市逐步在推行市场化，专业的人做专业的事、分级分类授权；再一个很核心的问题，目前对子基金的考核可能更关注的是返投，其实我们也在考虑，对子基金评价和考核的多元化的问题，可能更要考虑它从产业链的一个赋能的角度，综合性地去考虑这个子基金的绩效的问题，这样就可以不要单一化用返投来进行一刀切，进行相对科学和人性化的评价，这个可能也是一个机制方面核心的东西。

另外一个我们也在考虑，通过奖励或者激励的方式去引导我们参与的子基金，比如相关行业和领域，我不是说硬性要求你必须投，但是你投了以后政府会给你相关的奖励，进行软性的引导性方面的奖励，来发挥我们子基金的一些能动性。

政府性引导基金的目标和GP市场化基金盈利的诉求，是一种平衡和调和的问题。不得不提到南京的创新建设，因为它是一个整体的策略，我们希望最终和我们的引导基金，和市场化GP，形成一种相爱相成的关系，就是相互成就。举一个例子，南京2017年刚开始搞创新民生建设的时候，高新技术企业只有2000多家，同时苏州市6000多家，是我们3倍多。经过创新名城建设，最新的数据显示去年年底南京的高新技术企业接近7000家，我们还建了400多家的新兴研发机构，还有子基金项的人才计划，有一大批的科技成果项目和人才项目出来，我们市场化基金需要投资这些标的已经培养出来了。这也意味着GP到我们南京来组建基金，你可以在这个池子里选到好项目，来帮助你很轻松或者很容易完成返投的指标。反过来，通过市场化基金运作又支持这些高新技术企业上市，向更好的方向发展，形成一个良性互动。

最终从政府的角度，产业链加强了，整体的效益进行了放大。从市场化基金来讲，在南京找到了好的项目，实现了好的收益，分享了高成长项目的成果，形成一种相互成就、相爱相成的关系，这是我们最终要去努力的目标。

主持人聂梅：的确，这形成的是一个良性的循环，我们政府引导基金通过前期的设立、投资子基金，对当地的产业已经起到了一定的带动作用，把我们当地的产业环境营造得更好、产业的规模得到提升。同时，有了更多更好的产业项目的话，这些GP也能在当地寻找到更多可投资的优质标的，所以政府引导基金和优秀的GP，大家要相互去理解各自的立场，政府设立基金的意图和GP自己的投资策略要进行一个很好的匹配，一级股权市场会发展得越来越良性、越来越健康。