深圳市发展改革委副主任郭跃华解读《深圳经济特区优化营商环境条例》

转载时间：2021.04.28（原文发布时间：2020.12.29）

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编者按：本文来自深圳政府在线。

市政府新闻办于2020年12月25日在市政府新闻发布厅举行新闻发布会。邀请市发展改革委副主任郭跃华、市市场监管局副局长李军、市政务服务数据管理局副局长徐开军、市地方金融监管局二级巡视员肖志家、市司法局一级调研员黄祥钊介绍《深圳经济特区优化营商环境条例》有关情况。

实录内容：

主持人陈迅：近年来，深圳坚决贯彻落实党中央、国务院，省委省政府工作部署，持续推进营商环境优化提升，出台了《深圳经济特区优化营商环境条例》。首先，请市发展改革委郭跃华副主任介绍《深圳经济特区优化营商环境条例》有关情况。

郭跃华：法治是最好的营商环境。下面，我就深圳市优化营商环境改革工作和《条例》有关情况向大家做一个简要通报。

一、深圳市营商环境改革总体情况

近年来，深圳坚决贯彻落实党中央、国务院营商环境改革工作部署，将营商环境改革作为“一号改革工程”，不断健全工作机制，构建完善政策体系，滚动推出“营商环境20条”、“营商环境改革创新实验区28条”、“2020年重点任务清单275条”、“优化营商环境更好服务市场主体91条”等系列举措，持续解决市场主体关注的痛点难点问题。

深圳营商环境改革始终坚持“服务企业、企业至上”的核心理念，充分遵循市场规律、充分尊重企业的市场主体地位，实现市场主体“六大提升”：一是充分落实竞争中性原则，市场主体竞争力大幅提升；二是切实降低生产经营成本，市场主体发展活力和韧力大幅提升；三是科技赋能智慧政务，市场主体办事创业便利度大幅提升；四是创新普惠金融支持体系，市场主体融资能力大幅提升；五是构建智慧监管新型机制，市场主体创新创造活力大幅提升；六是坚持法治引领规范公正、文明执法，市场主体合法权益保障大幅提升。

经过我们努力，今年统筹疫情防控和经济社会发展工作，在新冠肺炎疫情冲击下还是实现了2020年前三季度经济稳定增长，深圳GDP同比增长2.6%，战略性新兴产业增加值增长11.0%；商事主体超过350万户，增长9.0%；民间投资增长22.1%，新设立外商投资企业超3000家，实际使用外资增长7.66%。

二、《条例》主要内容及创新亮点情况

本次《条例》结合深圳实际，从聚焦市场主体全生命周期重点环节、打造高效便民政务服务、营造优质平等经营环境、创新融资便利模式、提升监管执法效能、健全权益保障机制等六大领域，设置9章130项条款，对全市优化营商环境改革作出全面规范。下面，围绕《条例》六大领域主要内容，为大家做一个简要介绍。

（一）聚焦市场主体全生命周期重点环节

《条例》从市场主体全生命周期的角度出发，聚焦放宽市场准入、商事制度改革、促进公平竞争、完善市场退出机制等方面，提出了允许境外专业机构及人才按照规定在深圳提供专业服务、实施商事登记行政确认制、推行涉企证照“多证合一”及涉企报告“多报合一”、探索建立破产重整识别及破产预重整机制等多项创新性改革。规定了政府部门不得实施歧视性行业准入、资质标准、产业促进、政府采购、公用事业服务等措施。

（二）打造高效便民的政务服务体系

本次《条例》以提升企业办事满意度为导向，从简化行政审批、提升企业服务、优化纳税服务、深化工程审批改革、提升跨境贸易便利等方面，提出了政务服务及行政许可事项清单制度、全面推行告知承诺制、政务服务“一网通办”、推进电子印章和电子证照全面应用、探索工程质量潜在缺陷保险及建筑师负责制等多项创新举措。规定了政府部门不得新设立行政许可事项、证明事项，不得开展行政收费目录外收费等行为。

本次《条例》明确建设全市统一的市场主体服务平台，所有涉企政策通过平台统一发布，同时在全国率先提出探索涉企政策文件综合协调审查机制，实行涉企政策集成精准服务模式，实现涉企政策“一窗发布、一网查询、精准推送”。

（三）营造优质平等的经营环境

本次《条例》围绕市场主体日常经营高频事项，从完善公平竞争审查、优化不动产登记、实行开放人才引进、探索灵活用工、优化公用事业服务等方面，提出了建立全社会征信系统、实施不动产登记交易缴税并行办理、为外籍人才提供永久居留便利并给予市民待遇、完善政府产业用房建设运营管理服务体系等多项创新举措。规定了政府部门不得指定中介机构服务代办，不得要求市场主体重复评估，行业协会商会不得干预市场主体加入或者退出，不得强制收费等行为。

（四）创新市场主体融资便利模式

本次《条例》围绕企业“融资难、融资贵”的问题，从支持金融机构拓展金融市场功能、开发特色金融产品、提升综合金融服务、提升担保保险增信功能等方面，提出了完善创业创新金融服务平台、建设公益性融资服务平台、实行统一动产和权力担保登记制度、鼓励小额贷款保证保险业务等创新举措。规定了金融机构不得设置歧视性、不合理授信条件，不得违规收费等行为。

（五）提升行政机关监管执法效能

本次《条例》围绕规范执法、公正监管、提升监管执法效能，从创新监管方式、明确执法标准、规范监管惩戒行为等方面，提出了构建以信用为基础的新型监管机制及多方参与的综合监管体系，推行远程监管、移动监管等非现场监管，制定行政处罚自由裁量的具体标准并向社会公布，严格依法依规实施联合失信惩戒等多项明确规范。规定了政府部门不得多头执法、越权执法、过度执法，不得随意采取行政强制措施等行为。

（六）健全市场主体权益保障机制

本次《条例》以市场主体权益保障为核心,从完善现代产权保护制度、健全多元化纠纷解决机制、深化司法制度改革、强化知识产权保护、增强公共法律服务等方面，提出了建立信用信息异议制度、统一审判标准、建立海外知识产权纠纷预警防范和协调解决机制、建设公共法律服务平台等多项举措。规定了政府部门依法减少审前羁押性强制措施，不得超标的、超范围查封、扣押、冻结涉案企业财产等行为。

提问环节

记者：《条例》当中涉及商事制度的一些内容有哪些突破或者创新？

李军：商事登记制度贯穿市场主体从准入到退出全生命周期、全链条的服务。近年来，市场监管局以世界银行、国家发改委营商环境评价体系作为抓手，不断优化商事登记服务流程、创新商事登记服务方式，应该说取得了很好的成效。目前来讲，深圳市商事主体数量跟创业的密度在全国36个大中城市当中都排在第一。在《条例》当中也充分体现了我市深化商事制度改革的一些内容，我理解主要有以下几个方面：

第一方面，《条例》当中明确了实行市场主体所有的开办事项“一网通办”，就是将设立登记、刻制公章、申领发票、员工社保登记以及公积金开户登记等事项整合到线上的一个平台和线下一个窗口。申请人只要填报一次信息，一天之内就可以办结企业开办的所有事项。如果在线下窗口办理的话，最多跑一次就行，如果线上办理，一次都不用跑。

第二方面，整合现在各类市场主体开办事项，推动涉及证照的业务跟营业执照多证合一，通过信息共享和业务的协同，简化企业准入手续，避免让企业重复登记，重复提交材料。

第三方面，推动市场主体年报“多报合一”，将涉及社保、市场监管、税务、海关的年报事项整合在一起，一次进行年报，这样可以减轻市场主体的行政负担。

第四方面，积极推进电子印章和电子证照在政务服务和公用事业领域的全面应用。目前初步实现了在部分政务场景和商务场景的应用。明确电子印章与使用印章具有同等使用效率，提升电子身份认证和签章的基础能力。应该说更有利于营造更高效、更便利的营商环境和更可信的交易环境，同时也有利于促进我市的数字经济发展。

第五方面，优化企业的注销登记流程，建立市场主体注销网上服务平台。并联办理社保、税务、商务、海关等市场主体注销业务，使企业的注册、注销都能“快进快出”。目前这个平台已经建立了，效果还比较明显。

第六方面，创设“除名制度”和“依职权注销制度”。这在全国是一个创举，这项制度将在明年3月1日正式开始实施。“除名制度”就是对那些登记住所和经营场所无法联系而被列入经营异常目录，或者因为其他原因被标注为经营异常状态的商事主体，如果满两年，同时近两年又没有申报纳税，那么市场监管局可以直接将其除名。“依职权注销制度”就是对于已经被依法吊销营业执照、被责令关闭、被撤销登记、被除名的商事主体，这四类商事主体如果在6个月内没有主动申请办理注销登记，市场监管局可以实施市场强制退出，进行依职权注销。其法律后果与申请注销是相同的，依职权注销后，商事主体资格就消灭，完成了市场退出手续。

记者：请问怎么样能够建立一个良好的亲清政商关系？司法局，行政执法行为与企业和人民群众切身利益密切相关，请问《条例》在促进依法行政，提升行政机关监管执法效能，又切实保护企业权益、优化营商环境方面有哪些规定？

黄祥钊：深圳作为经济特区、作为特大型城市，在优化营商环境方面确实做了大量工作，包括政府提出议案，提请人大通过了《深圳经济特区优化营商环境条例》。

一个是在依法执法方面，随着放管服改革不断深化，行政机关事中事后监管提出更高要求。我们《条例》规定了下列措施促进监管执法更加科学有效。一个方面是推进行政执法工作，促进行政机关监管理念转变和监管方式创新。我们政府部门转变监管方式，积极运用发布指导意见、制定发布相关合同示范文本以及发送提示信函、规劝、约谈等非强制性手段指导、提示市场主体依法合规经营；优化营商环境过程中，我们通过立法强调执法部门要转变监管方式和创新监管的理念，所以更多的要求我们执法过程中要通过发布指导意见、发送提示信函、规劝、约谈等等非强制性手段规范和指导。

二是通过开展“双随机、一公开”的监管模式、实行信用分类分级监管、推行执法部门间协同监管等手段规范和改进日常监管；

三是对新技术、新产业、新业态、新模式实行包容审慎监管，区分不同情况制定相应的监管规则和标准；

四是规范信用管理，明确失信联合惩戒应当严格依法进行，防止信用监管过多过滥。

在权益保障方面，我们主要针对加强对市场主体及企业家权益的保护，对提高市场主体的积极性、激发市场活力具有重要意义。

条例里特别有一个规定，公安机关对于扰乱市场主体秩序，侵犯经营者人身安全、财产安全的违法行为要及时处置，依法保障正常的生产经营活动。

第二方面，《条例》明确规定建立信用信息异议制度和行政处罚信息信用修复机制，市场主体对行政机关作出的失信认定、失信记录与公示、失信惩戒措施不服，可以依法申请行政复议，严格保护市场主体合法权益。

三是健全商事调解机制。支持涉外商事调解组织发展，吸收外籍和港澳地区专业人士担任调解员，加强粤港澳大湾区商事调解业务联系与交流，为市场主体解决涉外商事纠纷提供调解服务。

四是健全公共法律服务。一是司法行政部门应当推动和指导法律专业机构为市场主体提供法律咨询、合同审查、知识产权保护、股权设计、融资、税务、劳动用工、涉外纠纷等全链条的法律服务；二是推进建设海外法律服务平台建设，完善律师参与境外投资决策、项目评估和风险防控的相关机制，为市场主体提供涉外法律服务。三是政府和政府相关部门应当运用人工智能、大数据、移动互联网等现代信息技术，为市场主体提供普惠式、智能化、便捷化的法律风险自测服务，相关主管部门应当推动市场主体强化涉外经营合规风险意识，支持和引导市场主体完善合规管理体系。

记者：为市场主体提供政务服务是影响营商环境重要因素，此次《条例》当中在政务服务方面有什么创新亮点、后续又该如何去落实？

徐开军：《深圳经济特区优化营商环境条例》在第三章专门列了政务服务一章，总共34条，将我市行政审批制度改革和“互联网+政务服务”等方面的工作成果固化。

一是以法的形式固化了我市近年来的改革成果。近年来，深圳市推进“互联网+政务服务”，让数据多跑路，让企业少跑腿，全力推广马上办、网上办、就近办、一次办，让市民和企业办事“一次都不跑”成为常态，“跑一次”是底线，跑多次是例外。深圳市政务服务“八个一”建设（即“一码管理、一门集中、一窗受理、一网通办、一号连通、一证申办、一库共享、一体运行”）取得了显著成效，办事便利度和政务服务满意度不断提升。

二是对下一阶段的行政审批制度改革提出了要求。《条例》第四十二、四十三条专门规定了政务服务告知承诺制和容缺办理的适用情形和操作规则，对告知承诺制和容缺办理的推广提供了法制保障，将对今后行政审批制度改革带来重大改变。《条例》还在全国首次以法的形式明确了容缺收件的概念，这是全国范围内首次以法的形式对“一门一网”综合受理模式改革后，收件、受理相分离的新业务模式的确认，将为全国“一门一网”政务服务模式改革提供借鉴。

三是为下一步“互联网+政务服务”改革明确了方向、提供了保障。《条例》用较大篇幅对一体化政务服务平台建设以及基于一体化政务服务平台的智慧政务服务改革作出了规范要求，赋予了电子证照、电子印章的法律效力，特别是在全国首次以法的形式明确了合法来源的结构化数据可以作为政务服务业务办理的依据；在全国首次以法的形式明确并推广无人干预自动审批（即深圳推出的“秒批”）。

四是推出了一系列政务服务改革创新和全国引领的举措。比如第三十三至三十七条，关于涉企政策的制定和公开，及涉企优惠政策清单的制定和实施；第五十条，关于在“互联网+政务服务”背景下的缴纳税费便利化举措；第五十一至第五十六条，关于工程建设项目审批制度改革的相关安排，特别是在全国首次以法的形式，明确取消房屋建筑以及市政基础设施工程施工图审查，为工程建设项目审批提速打下了基础：第六十条关于电子送达的相关规定，为新形式下电子法律文书送达提供了法律保障。这一条也是比较有重大意义的。

记者：请介绍一下《条例》起草的背景、过程和具体思路？

黄祥钊：2018年市政府出了一个1号文，关于加强营商环境改革的规定。这个《条例》2019年列入政府和人大立法计划，司法局作为政府的立法工作部门，从2019年开始按照立法计划的安排，着手组织调研，进行起草《条例》草案，在起草过程中，司法局会同市发改委、市场监管局、中小企业服务局、工信局、金融局等等相关部门，就我们深圳营商环境中存在的问题，按照问题导向进行了全方位深入的调研。我们期间也召集了不同所有制、不同规模企业的代表，还有各类企业行业商会代表，还有有关人大代表、政协委员，市里面的立法联系点相关代表，先后召开了十多次立法座谈会、论证会，广泛听取立法的意见和建议。同时我们也按照立法程序，通过书面和网络征求了政府相关部门以及各区政府的工作部门的意见建议。

我们将原先的政府部门出台的红头文件要升格为特区法规，所以按照立法法规定、按照人大和政府的立法计划，由司法局主导，在充分调研基础上，起草了《深圳经济特区优化营商环境条例》的草案。在今年5月份提请了市政府常务会议进行审议，政府常务会议审议通过后，我们第一时间提请市人大进行进审议。在人大接到我们政府议案之后，人大的骆文智主任又亲自带队就我们营商环境条例立法做了大量调研，我作为经办人也配合了人大骆文智主任和人大法工委领导做了大量调研，也开了好几场论证会，最终议案是在今年10月29日经过市人大审议通过，从明年1月1日开始实施。

记者：市场主体获得融资情况是评价一个地区营商环境的重要方面，请问此次《条例》在优化融资方面有哪些重要举措和亮点？

肖志家：融资是事关企业生存发展的重要问题。去年全国营商环境评价，深圳融资获得便利度位居大中城市前列。从1-11月份数据来看，金融业的表现也很亮眼，1-11月份全市人民币存款余额达到9.39万亿，同比增长23.9%，高于全国近13个百分点；人民币贷款余额达到6.36万亿，增长5.8%，高于全国平均水平3个百分点。全口径的普惠型小微企业贷款余额达到8898亿元，同比增长40.7%，高于全国平均水平15个百分点。但是，确实融资便利度跟企业期盼、跟国际水平相比还是有很大差距。一个方面是大量中小微企业、民营企业对融资需求还是不能得到很好满足，融资难、融资贵、融资繁问题依然存在。另外一方面，金融机构又感觉信息不对称、信用体系不完善、贷款风险大。所以我们这次把融资便利作为重要一环，专门在第五章列了15条。我个人觉得有四方面亮点：

第一方面，完善了职责分工，形成了更强有力工作合力。，已经发布了银税贷产品的2.0升级版。

第二个亮点，《条例》坚持激励和惩戒并举，稳定了市场预期。

第三是注重制度和平台建设，优化融资服务体系。

第四方面亮点就是连通港澳市场，拓宽跨境金融业务。

记者：请问《深圳经济特区优化营商环境条例》出台后，将采取哪些措施促进《条例》和其他配套政策的贯彻实施？

郭跃华：关于亲清政商关系，我想作为市里营商环境牵头的部门，一并综合回答一下：亲清政商关系是习近平总书记对我们优化营商环境一个非常重要的指示，我个人理解也是未来我们构建良好政府、社会和企业互动关系一个重要的遵循。

所谓亲，我理解政府跟企业关系处理上，各级政府部门，特别是我们涉企的政府部门一定要尊重企业家，把企业家放在心中重要的位置。要把我们的对亲的理解确实深化到理念、政策制度设计当中去。

所谓清，进企业与企业家交朋友跟我们的廉洁作风是不违背的。我们跟企业及交朋友，大胆服务企业发展，在法律、纪律规则之下。所以刚才这位记者朋友提到下一步有什么部署和安排，我想我们应该打组合拳。

第一，加大对《深圳经济特区优化营商环境条例》宣传、宣贯的工作。

第二，制定具体的工作分工方案。2021年1月1日《条例》正式施行，我们配套的操作细则和规范，营商环境办会同各个部门正在紧锣密鼓推动涉及到的专项方案落地实施，包括操作的细则和标准。

第三，《条例》是法律，法律重在执行。执行要靠大家共同的监督，也包括媒体监督力量，包括人大、政协和社会，包括工商联会同各个部门共同推动营商环境条例落地实施强大的监督力量。

第四，聘请高参。在今年深圳市优化营商环境监督咨询委员会，我们发动工商联、深商会、各大行业协会、商协会，推荐了一批热心企业家、热爱深圳这个城市企业家、关心支持营商环境建设的企业家，我们会继续打好监督委员会这张牌，同时更高对标国际先进企业，国际一流先进地区，请他们为我们出谋划策。